Az ellenőrzés jelene – nem az egészségünket visszük a piacra
Természetes, hogy fenntartással kezeli a társadalom – nemcsak a gazdasági válság idején, de akkor még inkább – a hatósági ellenőrzéseket. Vannak prekoncepciók hatósági túlkapásokról, aggályoskodó fölös óvatosságról, köldöknéző fontoskodásokról, korrupcióról. Cikkünkben a munkavédelemről gyakorló jogalkalmazóként és a munkavédelmi jogi képzésben tapasztalatot gyűjtőként írok, azt a gondolatot középpontba állítva, hogy az emberek nem az életüket, egészségüket és testi épségüket viszik a munkaerőpiacra, hanem a munkavégző képességüket. Ez a képesség olyan közös érték, amelynek megőrzése érdekében – hitem szerint – mindenki a maga helyén teszi a dolgát.
Kijózanító számok – az önkéntes jogkövetés hiánya
Az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség (OMMF) 2009-ben kb. 1000 fővel látta el feladatát. Ebből a létszámból az OMMF I. fokú regionális munkavédelmi felügyelőségein 214 munkavédelmi felügyelő és 21 tanácsadó munkavédelmi felügyelő dolgozott. Az OMMF a 2009. év során megközelítőleg 60.000 helyszíni ellenőrzést folytatott le. Ezekből 50.000 volt tervezett, 10.000 pedig elszenvedett, vélt vagy valós jogsérelem miatti panasz vagy közérdekű bejelentés kivizsgálása érdekében lefolytatott ellenőrzés volt. A helyszíni ellenőrzések közül – a munkaügyi mellett – 21.000 munkavédelmi ellenőrzésre került sor, ezen belül a panasz és a közérdekű bejelentés miatti, nem túlságosan célzott ellenőrzések száma 2000 volt. Egy-egy helyszíni ellenőrzés egyidejűleg több munkáltatót is érinthet. 2009-ben a 21.000 munkavédelmi ellenőrzés 129.269 munkáltatót “talált meg”, akiknél 79.616 szabálytalanságot tártak fel a munkavédelmi felügyelők. A már közzétett 2010. I. negyedéves adatok szerint az OMMF munkavédelmi és munkaügyi ellenőrzés keretében 13819 munkáltatót vizsgált, ebből 8951-nél talált szabálytalanságot. Az ellenőrzött munkavállalók száma 19.3219 fő, közülük 11.4406 fő foglalkoztatása szabálytalan, az ellenőrzött létszám 59,2 %-a. Ezen belül a munkavédelmi ellenőrzések 5559 munkáltató 87,3 %-ánál, 4853 munkáltatónál tártak fel szabálytalanságot. A súlyos veszélyeztetéssel érintett munkavállalói létszám 28.079 fő volt, az érintett munkavállalói létszám 35,3 %-a. A számok azt bizonyítják, hogy az önkéntes jogkövetés a munkáltatóknál nem valósul meg saját elhatározásból, és a jogszerű foglalkoztatási körülmények biztosításában változatlanul kiemelkedő jelentősége van a hatósági ellenőrzésnek.
Ellenőrzési szabályok – félig megalapozatlan panaszokkal
A munkavédelmi ellenőrzés a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény [Mvt.] VII. Fejezete, a munkaügyi ellenőrzés a munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény [Met.], valamint mindkét hatósági kontrollnál a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény [Ket.] együttes alkalmazásával történik. Az Mvt. és a Met. alapján a tervezett, előre be nem jelentett ellenőrzések és a határozott időre teljesítendő hatósági kötelezések teljesítésének ellenőrzésén túlmenően soron kívüli ellenőrzési kötelezettség terheli az OMMF-et az európai uniós csatlakozással összefüggő 2004. évi XXIX. törvény 141-143. §-ai szerint. A közérdekű kérelmeket, panaszt és bejelentéseket a beérkezéstől számított 30 napon belül köteles elbírálni a megkeresett hatóság. 2009-ben 60.000 helyszíni ellenőrzésből 10.000 - ezen belül 21.000 munkavédelmi ellenőrzésből 2000 - ezen a jogcímen zajlott. A panasz olyan kérelem, amely egyéni jog- és érdeksérelem megszüntetésére irányul és elintézése nem tartozik más hatóság hatáskörébe. Ezért kivizsgálásuk akkor sem szenvedhet késedelmet, ha a tapasztalat alapján minden második megalapozatlan. Az OMMF-nek pozitív benyomása van a Met. 2009. VII. 1-től hatályos módosításával kapcsolatban. Nevezetesen arról, hogy a Met. 6/A. § (1) bekezdésében foglalt esetekben – a legsúlyosabb munkaügyi szabálytalanságok nyolc pontban felsorolva – előírták a munkaügyi bírság kötelező alkalmazását. Ebben a körben csak az összzeg megállapítása tartozik a hatóság mérlegelése körébe. Erre tekintettel fokozott a várakozás az Mvt. módosításával kapcsolatban, nevezetesen a legsúlyosabb munkavédelmi szabálytalanságokkal megvalósult súlyos veszélyeztetés miatti kötelező munkavédelmi bírságolás törvénybe iktatására. A cikk szerzője nem osztja ezt a véleményt. (Az Mvt. módosításával kapcsolatos vélekedését a cikk összefoglalójában olvashatják).
Ellenőrzési tapasztalatok – álságos statisztika
A bejelentett foglalkozási balesetek száma 2005-től 2009-ig 5000 esettel csökkent. Ezen belül a halálos munkabalesetek száma 2005-ben 160, 2009-ben 100. A számok csökkenése kevéssé a munkavédelemi helyzet javulásának, sokkal inkább a szervezett munkavégzés keretében való foglalkoztatás csökkenésének tulajdonítható. Az atipikus foglalkoztatási formák terjedése szintén a munkavédelmi hatóság hatáskörét megalapozó szervezett munkavégzés körén kívül eső munkavégzések számát gyarapítják. A hazai tendencia összhangban van az uniós gyakorlattal. Az EU Fókuszponton közzétett információk szerint a foglalkoztatás munkajogviszonyból történő kiszervezése az EU-ban már a gazdasági válság kezdete előtt megindult és a válság hatására csak fokozódott.
Alvállalkozók láncolata és az önvédelmi reflex hiánya
Ellenőrzéseink során minden képzeletet felülmúlóan gondatlan munkáltatókkal találkoztunk. Egyik példánk szerint a korábbi AM könyvvel egy hétre foglalkoztatottaknál - a kötelező védőoltást igénylő munkakörök esetén a hatósági kötelezés ellen - a munkáltatók azzal az indokkal fellebbeztek, hogy a foglalkoztatás tervezett ideje alatt a tífusz elleni védőoltás védőhatása nem alakulhat ki. Ezért nem várható el a munkáltatótól, hogy a tervezett foglalkoztatás előtt három héttel védőoltást biztosítson, így rájuk a hivatkozott jogszabály nem lehet alkalmazható. Egy másik esetben az azbesztmentesítést bejelentő munkáltató a jogszabály szerint saját, szám szerint megjelölt munkavállalót köteles bejelenteni az azbesztmentesítést végzőként, speciális előzetes orvosi alkalmassági vizsgálati kötelezettséggel, a munkaviszony megszűnésekor záró orvosi vizsgálati kötelezettséggel. Ennek ellenére az azbesztmentesítést egy alvállalkozóra bízta. Az alvállalkozó minden nap más-más hat AM könyves foglalkoztatottat szállított fel kisbusszal a fővárosi munkavégzésre. Az említett két szabálytalanság egyszerűsített foglakoztatás keretében is elkövethető lesz. Az ellenőrzött munkáltatók professzionálisan alkalmazzák az alvállalkozói láncolatot, természetesen szóbeli szerződésekkel. A munkavédelmi ellenőrzés nagy időráfordítással a szerződéses láncolat feltérképezését igényli, a hivatalból történő bizonyítás jegyében. A munkaerő-kölcsönzéssel történő foglalkoztatásnál nem evidencia a kölcsönvevő számára a munkavédelmi kötelezettségek szempontjából a munkáltatói jogállás. A válság csak fokozta a munkanélküliség hatására már kialakulóban lévő magatartást, amely szerint a munkát vállalók önvédelmi reflexe – még megfelelő tudás esetén is – szinte megsemmisült, bármilyen munkavégzési körülményt bevállalnak. A kényszervállalkozók munkavédelmi, különösen a munkaegészségügyi ismeretei rosszak. Ezen a helyzeten segítene az ingyenesen igénybe vehető munkavédelmi tanácsadó szolgálat. Ennek működése nem jelen cikk témája.
Hogyan szerez tudomást a hatóság a munkáltató tevékenységéről?
Az OMMF első fokú regionális munkavédelmi hatóságai panasz és közérdekű bejelentés kivizsgálása, társhatósági megkeresés teljesítése, jogszabályban előírt bejelentési kötelezettségek fogadása és nyilvántartása, tervezett ellenőrzés, összehangolt országos célvizsgálat, súlyos munkabalesetnek - a munkáltató ez irányú kötelezettségét nem érintő kivizsgálása, vagy előzetesen bejelentett munkavédelmi ellenőrzés során végez helyszíni ellenőrzést.
A panasz és a közérdekű bejelentés – pszichés ingerek?
A munkavédelmi felügyelők a Közép-magyarországi régióban minden harmadik munkavédelmi ellenőrzést panasz kivizsgálásaként tartják. Az ellenőrzések felében a panasz vagy a közérdekű bejelentés megalapozatlansága állapítható meg. Milyen tényezők motiválnak az 50 %-ban alaptalan eljáráskezdeményezésre? Többnyire a környezetben lakók nyugalmát zavaró építkezés, a zajjal, bűzzel, gépjármű forgalommal járó ipari tevékenység, a létszámleépítés veszteseinek kompenzációja, a gazdasági versenyben alulmaradtak bosszúja és az ingerszegény élet egyfajta kiegyenlítése.
A társhatósági megkeresés – a bejelentési kötelezettségek fogadása
A megkeresések három helyről érkezhetnek, így
- az Országos Egészségbiztosítási Pénztár munkabalesettel vagy foglalkozási ártalommal kapcsolatos ellátások elbírálása,
- a Rendőrség a foglakozás körében elkövetett veszélyeztetés vagy munkabalesetként értékelhető rendkívüli haláleset vizsgálata során, illetve
- a környezetvédelmi hatóság a szervezett munkavégzésként értékelhető környezetkárosító események vizsgálata
miatt keresi meg a munkavédelmi hatóságot. A bejelentési kötelezettségek fogadásakor különösen a következő tevékenységről és a következő bejelentőktől érkezik a tájékoztatás: az azbesztmentesítésről, a keszonmunka foglalkoztatótól, az építőipari tevékenység esetén a kivitelezőtől, a telephely engedélyezés a polgármesteri hivatal jegyzőjétől, a rákkeltő anyaggal dolgozók foglalkoztatására, munkabaleset bejelentéséről, kivizsgálásáról és a munkáltató általi nyilvántartásba vételről a munkáltatótól.
Munkabaleset sérültjének vagy hozzátartójának bejelentése
Ha a munkabaleset kivizsgálásának eredményével a sérült munkavállaló, annak halála esetén hozzátartozója nem ért egyet, a munkabaleset bekövetkezésétől számított három évig kérelemmel fordulhat a baleset bekövetkezésének helye szerint illetékes munkavédelmi hatósághoz és kérheti a munkabaleset körülményeinek kivizsgálását, illetve a balesetnek munkabalesetté minősítését. Erre a lehetőségre – mint jogorvoslatra – a munkáltató köteles felhívni a sérült vagy hozzátartozója figyelmét a balesettel kapcsolatos munkáltatói álláspontot közlő határozatban. [Mvt. 68. § (1) bekezdés]. Ekkor a hatóság által megindított munkavédelmi közigazgatási eljárás ügyfele lesz a munkavállaló – vagy annak hozzátartozója – és a munkáltató is. Ezt követően kerül sor arra, hogy a munkavédelmi felügyelő az Mvt. VII. Fejezetében részletezett hatósági ellenőrzéssel kapcsolatos jogosultságát a tervezett ellenőrzés keretében gyakorolja.
A helyszíni ellenőrzés – kopogtat a felügyelő
A munkavédelmi felügyelő az Mvt. speciális eljárási szabályait a Ket. VI. Fejezetében rögzített általános szabályaival együttesen alkalmazva tart helyszíni ellenőrzést a szemle szabályai szerint. Ennek során jogosult felügyelői minőségének igazolása mellett, előzetes bejelentés nélkül bárhová, bármikor belépni, bárkitől bármilyen, a foglalkoztatás körülményeivel kapcsolatos információt beszerezni, tanút, a munkáltató képviselőjét meghallgatni, okiratokat, műszaki dokumentációkat beszerezni, lemásolni vagy lefoglalni, fényképet vagy videofelvételt készíteni, termelési technológiai folyamatot megtekinteni. A hivatalból való szabad bizonyítás elve alapján a felügyelő köteles a tényállás bizonyítására. Ennek módját szabadon határozza meg. Az ellenőrzött foglalkoztató képviselője – amennyiben a helyszínen tartózkodik, jogosult nyilatkozatot tenni. Erre ugyanakkor nem kötelezhető. Jogosult továbbá az ellenőrzéssel kapcsolatosan észrevételt tenni, a veszélyhelyzet feltárásával összefüggésben bizonyítási indítványa lehet. Amennyiben a felügyelő nem talált munkavédelmi szabálytalanságot, a helyszíni ellenőrzés látogatási lap kitöltésével, „intézkedés nem szükséges” jelzéssel végét ér. A módosított Ket. szerint az ellenőrzött munkáltató igazolást kérhet a hatóságtól arról, hogy a helyszíni ellenőrzés nem tárt fel jogsértést gyakorlatában. Nincs tapasztalat arról, hogy egy pozitív hatósági vélemény az adott cég piaci értékét mennyiben növeli, de a minimális optimista várakozás kívánatos.
Döntési alternatívák
A felügyelő dönthet úgy is, hogy nem indít közigazgatási eljárást a munkáltató ellen, hanem meghatározott személyekkel szemben szabálysértési eljárást folytat le. Erre akkor van lehetőség, ha természetes személyek valamely jogszabály által szabálysértésnek minősített tényállást valósították meg. (Ennek részletezése nem cikkünk témája.) A helyszíni ellenőrzés eredményeként a felügyelő dönt a közigazgatási eljárás megindításáról és a közvetlen balesetveszélyt okozó veszélyes anyag, eszköz, technológia használatának felfüggesztéséről, közvetlen balesetveszélyben dolgozó munkavállalók munkavégzéstől eltiltásáról az Mvt. 84. § (1) bekezdésében foglaltak szerint. Amennyiben a felügyelő a helyszínen kihirdeti az azonnal végrehajtandó eltiltások iránti intézkedéseit, az eltiltások a veszélyhelyzet megszűnéséig folyamatosan fennállnak. A kihirdetett döntéseket a felügyelő a helyszíni jegyzőkönyvbe foglalja és közigazgatási határozatként történő írásba foglalása iránt haladéktalanul intézkedik.
A közigazgatási eljárás – jó hiszem és igazmondás
Ha a munkavédelmi felügyelő a helyszíni ellenőrzés eredményeként súlyos veszélyeztetést állapít meg, ennek bizonyítására közigazgatási eljárás megindítását követően kerül sor. Ennek keretében a tanúk, szakértő, tolmács igazmondási kötelezettséggel nyilatkoznak. Az ügyféllé lett szervezett munkavégzés keretében foglalkoztató munkáltatót igazmondási kötelezettség nem terheli, az eljárás során a nyilatkozattételt is megtagadhatja, ennek eljárásjogi következményeinek egyidejű viselésével (a védekezésnek erről a módjáról lemond). Az ügyfél jogait jóhiszeműen köteles gyakorolni, az eljárás akadályozása nélkül. Ez utóbbi esetben eljárási bírság kiszabására van lehetősége a felügyelőnek. Az ügyfél bizonyítási indítványokat tehet - például szakértő kirendelésére - a bizonyítani kívánt tényálláselem megjelölésével, a bizonyítás költségének előzetes megfizetése mellett. Az ügyfelet megilleti a jogorvoslat joga. A Ket. módosítás általános szabállyá tette a végzések elleni önálló fellebbezés jogát. A fellebbezés a határozatok és végzések esetében a rendelkező részre és az indokolásra vonatkozóan is előterjeszthető. Változatlan a bírósági felülvizsgálat, határozatok ellen peres, végzések ellen nemperes eljárás keretében.
A felügyelő megítélése – két markáns karakter
A felügyelő a helyszíni ellenőrzések során mások helyett is lövészárokban van, közvetlenül rá zúdul a gyakran mások által generált indulat. Ezek transzformálásában bizonyára eltérő sikereket érnek el. A konfliktus helyzetek kezelését különböző, nem túl gyakran tartott tréningen sajátíthatják el. Leginkább saját személyiségüket viszik az ellenőrzésbe. Optimális szakmai felkészülést alapul véve a munkavédelmi felügyelők két nagy csoportját különítetjük el. Az Olvasó eldöntheti, ki a komplexebb gondolkodású. Az egyik csoportba tartozók korrekten végigviszik a bizonyítási eljárást, hatáskörükben megfelelően indokolt határozatokat hoznak és munkavédelmi bírság kiszabását javasolják, a bírságolási jogkör gyakorlója szerinti mértékben. Konfliktust nem vállal be az alá-fölérendeltségben. A másik csoport tagjai szintén precízen lefolytatják a bizonyítási eljárást, ugyancsak meghozzák a megfelelő határozatokat és a munkavédelmi bírság kiszabását alacsony összegben javasolják kiszabni, vagy arra egyáltalán nem tesznek javaslatot. Ez esetben konfliktust vállalnak a hierarchiában felettük állóval. Javaslatukban mérlegelik, hogy a munkavédelmi hiányosság megszüntető határozat végrehajtásának milyen költségvonzata van a munkáltatónál. A hiányosság megszüntetésének határidőre történő teljesítését viszont ellenőrzik, és a teljesítés elmulasztása esetén eljárási bírságot szabnak ki.
Dr. Soproni Katalin
Jogtanácsos
Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Felügyelőség
